EKONOMI POLITIK
UTANG LUAR NEGERI
A.
PENDAHULUAN
Utang luar negeri dianggap merupakan suatu keharusan bagi negara berkembang karena mereka menghadapi apa yang disebut dua masalah kesenjangan, yakni antara ketersediaan dan kebutuhan dana untuk investasi (saving gap). Karena miskin, negara berkembang memerlukan dana yang besar untuk membangun sarana prasarana dan industri di semua sektor. Tetapi, dalam waktu yang bersamaan, tabungan masyarakat tidak mampu memenuhinya, sehingga jalan yang diambil adalah dengan melakukan utang luar negeri. Utang luar negeri adalah semua pinjaman yanng menimbulkan kewajiban membayar kembali terhadap pihak luar negeri baik dalam valuta asing maupun dalam rupiah.
Instrumen imperialisme dalam identifikasi umum mengambil dua wujud, yakni Utang Luar Negeri (ULN) dan Penanaman Modal Asing (PMA). Di tengah kebutuhan negara berkembang dalam upaya melakukan pembangunan, negara maju datang dengan menawarkan suatu “bantuan”. Negara maju melalui lembaga kerjasama bilateral maupun lewat lembaga multilateral mengucurkan dana bantuan untuk negara berkembang berupa utang. Dengan senang hati negara berkembang menerima bantuan utang trsebut karena jangka pengembalian yang cukup lama dan bunga yang rendah. ULN akan menjadi alternatif untuk mengatasi pesoalan “saving-investment gap” bagi negara berkembang dibandingkan mendapatkan dana dari lembaga swasta asing maupun domestik.
B. ULN, GLOBALISASI, DAN UTANG HARAM
Utang luar negeri adalah semua pinjaman yanng menimbulkan kewajiban membayar kembali terhadap pihak luar negeri baik dalam valuta asing maupun dalam rupiah. ULN itu sendiri merupakan komitmen negara maju untuk mengisi kesenjangan sumberdaya (resource gaps) dalam ekonomi makro negara berkembang. ULN didesain untuk menjembatani kesenjangan tabungan/investasi dan ketimpangan neraca pembayaran (balance of payment) di negara berkembang dan meletakkannya sebagai jalur untuk membantu negara berkembang mengerjakan pembangunan yang mandiri (self sustaining develompment). Untuk menutupi kekurangna modal, negara maju memberikan bantuan pembangunan (official development assistance/ODA) dalma wujud proyek ULN (project aid) yang didesain untuk mengembangkan infrastruktur negara berkembang.
World Bank sebagai salah satu lembaga donor (multilateral) yang berpengaruh dalam mendesain relasi ULN antara negara pendonor dan negara penerima mempunya dua jalur dalam penyaluran ULN, yaitu The Internasional Bank for Reconstruction and Development (IBRD) dan International Development Association (IDA). IBRD diberikan kepada negara yang berpendapatan menengah (pendapatan per kapita/tahun di bawah 5280 dolar AS) dengan menggunakan bunga komersial di pasar modal asing. Pinjaman IBRD dapat dibayar dalam jangka waktu 10-20 tahun dengan bunga yang tinggi. Sedangkan IDA diberikan kepada negara-negara miskin dengan pendapatan per kapita/tahun di bawah 885 dolar AS.tenggat waktu yang diberikan selama 20-30 tahun (tergantung situasi).
Menurut Singh, terdapat dua kerangka teoritis yang menelaah bahwa skema ULN dapat berpotensi besar untuk menenggelamkan negara-negara berkembang. Pertama, secara implisit bisa dikatakan bahwa ketika ULN sudah diberikan berarti terdapat kesepakatan antara negara pendonor dan negara penerima dimana keduanya telah sepakat segala hal yang menyangkut tujuan dan proses untuk mencapai tujuan dari ULN itu sendiri. Persoalannya adalah ketika tujuan dari kedua belah pihak bertentangan. Kedua, kemungkinan terjadinya kelompok-kelompok kepentingan di negara penerima yang memiliki referensi berbeda dengan negara donor. Adanya kelompok kepentingan yag setuju dnegan agenda dari negara donor dan muncul kelompok kepentingan yang menentang agenda negara donor.
Globalisasi yang berporos pada pasar bebas telah ada sejak tahun 1947 ketika GATT dimulai. Periode kemajuan globalisasi pada saat itu ditandai dengan kemanjuan ekonomi negara-negara Eropa. Dengan kemajuan yang telah mereka dapat, mereka melakukan ekspansi ke negara-negara berkembang. Namun ekspansi tersebut tidak akan berjalan dengan lancar selama negara-negara berkembang masih memberikan kebijakan proteksi terhadap barang dan jasa yang telah diproduksi sebagai warisan rejim merkantilisme. Dari basis itulah globalisasi diajukan kepada dunia sebagai perdagangan dunia, dimana terdapat pemahaman dibatasinya kekuasaan negara atas perekonomian domestik. Di sini dimaksudkan adalah negara hanya mengurusi masalah negara nonekonomi, sedangkan masalah perekonomian internasional diserahkan kepada lembaga internasional.
Berkembangnya rumor yang berkembang di tengah masyarakat dimana terdapat kecurangan dalam gagasan globalisasi/liberalisasi yang disodorkan oleh negara-negara peletak globalisasi. Misalnya upaya yang dilakukan oleh negara-negara maju (Amerika dan Inggris) yang memproteksi produksi mereka dengan memberikan biaya bea masuk, namu ketika industri mereka berkembang dengan pesat mereka melarang negara-negara lain untuk memproduksi barang-barang yang sama. Kecuragan yang kedua adalah pada tahun 1994 dimana perdagangan bebas diratifikasi, negara maju hanya meneken item produk-produk sektor industri dan jasa yang layak unutk diperdagangkan tanpa ada restriksi.
Melihat peristiwa di atas dan krisis ekonomi yang dialami oleh negara-negara berkembang misalnya krisis ekonomi yang dialami oleh Amerika Latin, memunculkan anggapan dari para ekonom bahwa ULN sebagai “mesin pembunuh” negara-negara berkembang. Inilah yang memunculkan istilah “utang haram” atau “utang tidak sah”. Menurut Hanlon terdapat tiga pengertian dari substansi utang haram. Pertama, utang yang bertentangan dengan hukum (nasional) atau utang yang tidak diatur dalam hukum. Kedua, utang yang tidak adil (unfair) dan tidak layak (unproper). Ketiga, utang yang menyalahi kebijakan publik.
Secara operasional menurut Hanlon, utang haram dapat dibagi dalam empat katagori, yang menjadi dasar penolakan negara penerima pinjaman untuk membayar utang. Pertama, pinjama yang tidak bisa diterima (unacceptable loans), misalnya utang najis (odious debt) yang diberikan kepada pemimpin-pemimpin diktator dan pemerintah Apartheid di Afrika Selatan. Kedua, persyaratan-persyaratan yang tidak dapat diterima (unacceptable conditions), yakni riba (usury) dan berbagai persyaratan yang melanggar hukum nasional. Ketiga, utang yang tidak pantas (inappopriate loans), yakni utang ke negara miskin yang digunakan untuk kegiatan konsumsi. Keempat, persyaratan-persyaratan utang yang tidak pantas/tepat (inappropriate conditions), yakni persyaratan dari lembaga donor (khususnya IMF) yang menciptakan kondisi bagi negara penerima tidak mungkin bisa mengembalikan utang. Melalui emapt katagori inilah setiap negara penerima utang bisa melakukan kalkulasi proporsi “utang haram” yang diterima, sehingga jumlah tersebut tidak perlu dibayar.
Laporan yang ditulis oleh Kremer dan Jayachandran menyebutkan beberapa penguasa negara lalim menyedot ULN untuk kepentingan pribadi. Misalnya Anastasio Somoza (Nikaragua) menilap 100-500 juta, Ferdinand Marcos (Filipina) menggasak 20 miliar, Jean-Claude Duvalier (haiti) menggondol 900 juta, dll (smeuanya dalam dolar). Utang yang diberikan kepada negara-negara tersebut dapat digolongkan menjadi utang haram yang menyebabkan negara-negara berkembang semakin terpuruk. Sayangnya, data untuk Indonesia belum dapat terungkap. Hal yang harus dilakukan oleh Indonesia adalah melakukan investigasi detail untuk melacak jumlah utang yang tergolong haram, sehingga bahan tersebut bisa dipakai unutk menyelesaikan jebakan utang yang terjadi, misalnya dengan jalan meminta penghapusan utang haram tersebut.
C. BENTUK-BENTUK PINJAMAN UTANG LUAR NEGERI
Dilihat dari sumber dananya, pinjamam luar negeri dapat dibedakan dalam pinjaman mulitilateral dan pinjaman bilateral. Pinjaman mulitilateral adalah pinjaman yang berasal dari badan-badan internasional, misalnya world bank, development bank, islamic development bank. Pinjaman bilateral adalah pinjaman yang berasal dari negara-negara baik yang tergabung dalam CGI maupun antar negara secara langsung (intergovernment).
Dilihat dari segi persyaratannya, pinjaman luar negeri dapat dibedakan menjadi pinjaman lunak, pinjaman setengah lunak, dan pinjaman komersial. Pinjaman lunak adalah pinjaman luar negeri pemerintah dalam rangka pembiayaan proyek-proyek pembangunan. Pinjaman lunak biasanya diperoleh dari negara-negara yang tergabung dalam kerangka CGI maupun non CGI. Pinjaman setengah lunak adalah pinjaman yang penggunaanya hampir sama dengan penggunaan pinjaman lunak, namun persyaratannya lebih berat dari pinjaman lunak tetapi lebih ringan dari pada pinjaman komersial. Pinjaman komersial yaitu pinjaman yang diterima dengan syarat-syarat yang ditetapkan berdasarkan kondisi pasar uang dan pasar modal internasional. Pinjaman ini lazim pula disebut cash loan karena pinjaman diterima dalam bentuk uang tunai dan penggunaanya lebih fleksibel atau tidak mengikat. Jumlah pinjaman komersial umumnya berjumlah besar karena pemberi pinjaman berupa sindikasi yang anggotanya terdiri atas perbankan dan lembaga-lembaga keuangan internasional.
D. SKEMA ULN DI INDONESIA
Utang luar negeri (foreign aid) merupakan salah satu sumber pembiayaan alternatif dalam pembangunan negara. ULN merupakan instrumen sementara untuk memulai pembangunan jika dari dalam negeri sudah tidak mungkin memperoleh dana. Pada intinya ULN berguna untuk menolong negara berkembang untuk mebangun infrastruktur mereka, namun ketika pembangunan ekonomi berjalan, akumulasi kapital sudah tidak diperoleh, maka ULN semestinya tidak diperlukan lagi oleh negara berkembang. ULN dapat dikatakan telah terjadi jika terjadi perpindahan sumber daya-sumber daya ekonomi (flow of resource), baik sumberdaya ekonomi negara maupun swasta. Harapan melakukan ULN adalah untuk memulihkan kondisi sosial ekonomi masyarakat tanpa menunggu negara memperoleh dana internal yang memadai.
Sejarah ULN di Indonesia dapat diruntut dari tiga kurun waktu berikut. Pertama, pada tahun 1950-1956 Indonesia sudah melakukan utang terutama dilakukan terhdapa negara-negara yang tergabung dalam Blok Barat, misalnya Amerika Serikat, Kerjaan Belanda, Kerajaan Inggris, Prancis, dll. Kedua, setelah terjadinya peristiwa pemutusan secara sepihak terkait utang Hindia Belanda yang dilimpahkan dari pemerintahan Belanda ke Indonesia hingga peristiwa 1965, Indonesia lebih condong melakukan ULN dengan negara yang beraliran Blok Timur, misal Uni Soviet, Cina, Jerman Timur, dll. Ketiga, pergantian pemimpian antara Soekarno ke Soeharto membuka pandangan Indonesia bahwa dalam pencapaian upaya pembangunan, Indonesia dapat melakukan ULN kepada sejumlah lembaga donor internasional yang lebih berciri sebagai negara-negara industri maju yang kapitalistik.
ULN dapat dijumpai pada neraca APBN di sisi penerimaan, tepatnya penerimaan pembangunan. Dari penerimaan pembangunan, terdapat dua sub-pos yaitu sub-pos bantuan program dan sub-pos bantuan proyek. Bantuan program tersebut terdiri dari devisa kredit, bantuan pangan, dan bukan pangan. Bantuan program tersebut kemudian dijual dan menambah dana bagi biaya pembangunan. Selain itu, bantuan program menambah barang-barang yang dibutuhkan masyarakat.
Bantuan program merupakan bantuan yang diterima pada tahap awal pembangunan negara. Jika negara tersebut telah dapat melaksanakan proses pembangunan dengan baik, barulah bantuan proyek dapat diberikan. Ada dua sumber utang luar negeri, yakni bilateral non multilateral. ULN bilateral adalah bantuan yang langsung berasal dari hubungan G to G (government to government) atau antar negara. ULN multilareal yaitu bantuan yang langsung berasal dari lembaga-lembaga keuangan internasional, seperti World Bank atau IMF. Indonesia sendiri melakukan ULN dari hubungan bilateral dengan pemberi utang terbanyak adalah Jepang dan diteruskan dengan Amerika Serikat.
Persoalan utnag luar negeri di indonesia terjadi setelah transfer netto modal keluar sejak tahun 1985. Transfer netto terjadi ketika cicilan utang luar negeri lebih besar dari pada jumlah utang baru setiap tahunnya. Indonesia terjerat dalam perangkap ULN yang jumlah kesenjangan antara utang baru dan jumlah cicilan kian membesar setiap tahunnya.
E. IMPLIKASI EKONOMI ULN
Studi terhadap ULN telah banyak dilakukan dengan hasil yang ambigu bahkan kontradiktif antara satu riset dengan riset yang lain. Misalnya, studi yang dilakukan oleh Gomanee et.al (2005:10) menunjukkan bahwa ULN bisa meningkatkan kesejahteraan masyarakat yang diukur dari peningkatan indeks pembangunan manusia (human development index) dan penurunan tingkat kematian bayi.
Efek positif ULN terahadap kesejahteraan itu hanya bisa terjadi apabila terdapat mekanisme transmisi melalui belanja/pengeluaran pemerintah yang memihak pada kepentingan masyarakat (pro public government expenditure). Menurut Kosack bahwa ULN dapat berjalan dengan baik dalam negara yang demokratis dan sebaliknya ULN akan menimbulkan efek negatif bila negara penerimanya tergolong otoriter, karena di negara demokrasi pemanfaatan ULN akan dikontrol secara penuh oleh masyarakat sipil sehingga setiap ada penyimpangan dana ULN bisa segera diketahui. Sebaliknya di negara yang otoriter sulit berlangsung praktik checks and balancing dalam mengawal ULN karena semua informasi dipegang secara tertutup oleh pemerintah.
Krisis ekonomi mulai melanda Indonesia pada pertengahan tahun 1997, masalah ULN memegang peranan penting dalam menyumbang krisis. Setidaknya terdapat empat masalah besar yang ditimbulkan dengan adanya ULN. Pertama, tidak seperti yang dipahami banyak kalangan, khususnya masyarakat awam, utang luar negeri tidak datang dalam wujud uang, melainkan sebagian besar justru berupa barang atau teknologi. Kedua, karena yang datang adalah barang atau teknologi, kemungkinan yang bisa muncul adalah barang atau teknologi tersebut sesungguhnya tidak lagi sesuai program yang digunakan, baik yang menyangkut kesesuaian maupun kualitas dari teknoloi yang bersangkutan. Ketiga, sudah menjadi persyaratan bahwa setiap program yang disetujui sealu disertai dengan mengikutsertakan konsultan asing dengan dalih untuk memonitori pelaksanaan dari program tersebut. Keempat, seringkali dibalik kesempatan pemberian ULN itu dibarengi dengan kesanggupan dari negara berkembang untuk berbagi kebijakan (ekonomi) dngan kepentingan negara-negara donor.
Itulah yang terjadi pada sebagian negara-negara penerima utang, sehingga ekonominnya menjadi hancur setelah selama beberapa dekade menjadi “pasien” lembaga negara/negara donor. Misalnya, di Sri Langka 30% penduduk dari penduduk total mengalami kemorosotan kalori yang tidak henti-hentinya selama tahun 1980-an akibat kebijakan penyesuaian struktural yang memperpendek subsidi pangan. Selama periode 1980-1985 IMF telah mengucurkan dana sekitar 30,3 miliar dolar AS ke negara-negara berkembang, dan pada saat yang sama tiga perempat dari seluruh negara di Amerika latin dan Afrika mengalami kemerosotan pendapatan per kapita.
Dengan segala argumentasi dan contoh kasus yang terjadi, telah sewajarnya bila praktek ULN di Indonesia tidak bisa terlalu percaya kemanfaatannya bagi peningkatan kesejahteraan rakyat karena seistem politik otoriter yang telah berlangsung puluhan tahun, khususnya pada masa orde baru. Tidak ada akses masyarakat terhadap pemanfaatan ULN dan kontrol terhadapnya. Akibatnya tidak ada jejak yang bisa dilacak untuk mengungkapkan derajat efek ULN terhadap pembangunan ekonomi secara keseluruhan. Fakta-fakta menunjukkan bahwa keberadaan ULN pantas untuk dicermati karena menimbulkan kompleksitas masalah yang tidak gampang diuraikan.
Oleh : Rany Ayu Wardani (Hubungan Internasional-Universitas Brawijaya)
